“红头文件”对绝大多数中国人来说，是再也熟悉不过的了。上自国家机关，下至企事业单位，“红头文件”处处可见，“红头文件”在我们的政治生活中已是一种普遍的现象。

　　按理说，制定“红头文件”时应依据国家的法律、法规，其内容也应完全符合国家大法的要求。然而，在现实生活中，“红头文件”违法现象却时有发生，主要表现是：

　　制定的文件本身违法

　　———乱制定罚款文件。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权……”也就是说省级以上政府部门才有权力制定有关罚款的条文。然而在目前，不少地方、部门的“红头文件”都规定了名目繁多的罚款规定，市里有罚款规定，县里有罚款规定，乡里也有罚款规定，甚至村组都制定了罚款的“红头文件”，其罚款的领域无所不包。所有这些显然有违法律规定。

　　———篡改法律、法规。如国务院规定，建立地方种畜禽场要由省政府的畜牧行政主管部门批准，但某市却制定了一份《种畜禽管理办法》的红头文件，擅自规定建立地方种畜禽场要由该市的畜牧行政主管部门审批。

　　———文件规定违背法律程序。如某市公安局下发了《关于加强道路交通管理的意见》的文件，其中一条规定“对电子监控拍下的违章车辆公开曝光，对违章车辆的驾驶员罚款××元，限驾驶员一周内到交警部门接受处理。”这条规定显然违背了《中华人民共和国行政处罚法》所规定的行政处罚必须具备的内容、程序及形式要件，不产生法律效力，当事人完全可以拒绝。具体来说，这种“曝光式处罚”主要存在三个方面的法律问题：一是剥夺了当事人的知情权和申诉权。行政处罚法规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当

　　告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法所享有的权利，听取当事人的陈述和辩解。还应告知当事人有要求举行听证的权利。二是违反了行政处罚应当制作行政处罚决定书的规定。三是违反了法律规定的送达程序。行政处罚法规定，当事人在场的，行政处罚书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应在7日内将行政处罚决定书送达当事人。不能将曝光台的曝光行为视为送达行为，退一万步讲，曝光就算是公告送达，按照法律规定，也应自公告之日起经过60日，才能视为送达，而不是曝光所规定的7日时间。

　　当然，政治生活中本身就违法的“红头文件”还远不止这些。

　　“红头文件”干预正常经济活动

　　社会主义市场经济需要用法律来规范，而一些地方、一些部门仍固守计划经济体制下的陈旧办法，制定一些既不符合市场经济规律，也不符合法律规范的“红头文件”，膨胀地方权力，干预正常的经济活动。四川阆中市就发生了这样一件事。据《法制日报》记者周泽报道，1996年，在四川阆中市医药管理局(后与卫生局合并为医卫局)和体改委的运作下，由四川滕王阁制药厂(下称制药厂)、阆中市石油贸易公司、自然人程良康签订设立“四川滕王阁制药有限责任公司”发起人协议书，三方拟按4∶2∶4的出资比例共同投资88万元注册成立“公司”。由于制药厂方面的原因，该协议后来又作了修改，降低了制药厂的出资额。然而，由于制药厂资不抵债近300万元(若不算无形资产，资不抵债近370万元)，已无“资”可投，共同投资设立公司之事无从谈起。而阆中市政府有关部门仍对企业改制愿望强烈，最后决定由制药厂职工组成拟组公司持股会，以债权(制药厂欠职工工资)转股权向拟组公司入股；制药厂将其“药品生产合格证”、“药品生产许可证”(下称“两证”)及所生产药品和字号全部送给新组公司，属新组公司所有；新组公司安排制药厂全部正式职工就业，并按法律、法规要求管理职工和退休工人；新组公司接受经市国资局确认的制药厂评估资产作为经营资产，并以评估值作为负债值，其资不抵债部分由制药厂向债权单位作挂账，由政府部门届时另行处理。

　　拟设立公司经阆中市体改委报南充市体改委批准同意后，又经阆中市工商局审查核准，注册为“四川省阆中市滕王阁制药有限责任公司”，更名为“四川滕王药业有限责任公司”(下称药业公司)，并于1997年11月取得四川省工商局的名称核准，之后在阆中市工商局更换了营业执照。至此，公司正式设立了。

　　1997年12月，药业公司根据公司成立前与阆中有关部门达成的继受制药厂“两证”、“接受经市国资局确认的四川滕王阁制药厂评估资产作为经营资产，并以评估值作为负债值”的条件，报告阆中市医卫局和体改委，要求过户“两证”，并确认药业公司接受制药厂305万元资产所对应的债权单位。

　　对于公司要求过户“两证”的报告，医卫局以药业公司未经其同意变更企业名称为由，不给办理转报手续，要求药业公司一定要使用“四川滕王阁制药有限责任公司”的名称。最终因企业名称原因，药业公司没换成“两证”。确认债权单位之报道也未落实。

　　就在药业公司办理换“两证”等相应事宜期间，阆中市有关部门开始否认公司设立前达成的协议，对药业公司内部和债权人均说制药厂的债务全部由新公司承担并负责偿还，市医卫局还说药业公司更名是为逃避债务，所以不支持用新名称过户。

　　1998年5月26日，阆中市政府以阆产改(1998)23号文件形式将制药厂的全部债务(有效的和无效的)以批复的形式横加给药业公司，并将此批复发给制药厂的所有债权单位。根据阆中市政府的这份文件，注册资金才80余万元，接受了制药厂305万元资产的药业公司须承担制药厂近600万元的债务。这无疑一下子将药业公司置于严重资不抵债的境地。一时间，“债权人”蜂拥而至，以非常手段逼“债”，一些私人债权人不听公司解释，让公司不还债就搬出原药厂的经营场地，结果企业被迫停产，工人、管理人员人身受到威胁。董事长程良康立即召开董事会研究对策。最后，董事会通过了拒绝接受政府无理批复给药业公司的制药厂亏空债务的决议，并以书面形式报告于阆中市政府，同时紧急找政府及其有关综合部门磋商，但无人答理。

　　稍有常识的人都知道，债权债务的发生所依据的是合同、违法、侵权等诸多法律要素，对其转移的行为也只能依据法律来进行。作为一级地方政府怎能以政府“红头文件”的形式将一个企业法人的债务确定由另一个独立的企业法人来承担?

　　其实，像这样以“红头文件”形式干预正常经济活动的违法现象在不少地方也有发生。

　　“红头文件”干扰执法活动

　　在我们这个法治的国度里，法律是极其庄严和神圣的，任何人、任何部门不能超越法律的规范。这是不言自明的道理。然而，现实中行政干预执法，“红头文件”对抗法律的事情屡见不鲜。如本报2000年12月2日报道的河南省泌阳县政府“红头文件”否决法院判决，以及本报今日报道的江苏省淮阴县“红头文件”干扰打假执法等，所有这些都使人感受到了一丝丝不应有的悲哀。

　　令人欣慰的是，近年来，国家清理了一些地方、部门的不规范的红头文件，但目前违法的“红头文件”仍然存在。看来，清理工作仍然任重而道远! (河南法制报 记者李东红)

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