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人大代表应松年领衔提议案:国家赔偿法亟需修改

http://www.sina.com.cn 2001年03月15日09:33 法制日报

  议案领衔人 应松年

  在任何一个国家,政府机关和政府机关工作人员违反法律,侵犯公民权利,都不可能完全避免。由国家对受害的公民予以赔偿,是我国宪法规定的原则,也是公民作为国家主人的体现。从更深的意义上讲,国家赔偿是“花钱买平安”。它化解受害人对政府的怨气,增强人民对政府的信任,消除社会不安定因素。完善的国家赔偿制度,是民主法治的标志尺和社会稳定的“安全阀”。

  我国于1994年制定国家赔偿法,宣示了“政府侵犯同样承担赔偿责任”的宪法原则,曾被认为我国民主法制建设的一件大事。然而,环顾现实,赔偿案件之少,赔偿数额之低,获赔之困难,已经让不少人对这部法律失去了信心。1996年人民法院一、二审宣告无罪2281人,受理的赔偿案件为35件。1995年1月1日至1997年底,我国各级人民法院赔偿委员会共受理赔偿案件1126件,审结870件,其中决定由国家机关赔偿的364件。1998年审结国家赔偿案件1431件。据北京市统计,国家赔偿法实施三年来,行政赔偿最高额仅为2万元,绝大部分只有千元左右。可以说,很少有一部法律在颁布时受到这么多的瞩目,而在实施中收到成效却不大。

  究其原因,有一部分属于实施中的问题。例如,一些部门对构成国家赔偿法归责原则的“违法”理解偏狭,局限于违背法律、法规、规章明确规定的情形,而没有考虑行政行为违反法律的一般原则、公认的合理标准等滥用职权的情况;或者局限于行政作为的违法,而没有考虑行政不作为的违法。但确实也存在着国家赔偿法立法本身存在的缺陷,妨碍了国家赔偿制度功能的发挥。其中主要问题是:国家赔偿范围窄;国家赔偿标准低;赔偿程序(主要是刑事赔偿程序)不合理;赔偿费用的支付方式存在漏洞。因此需要对国家赔偿法作必要的修改。

  国家赔偿范围

  与其它几方面比起来,我国国家赔偿范围的问题不是最突出,但也有几项明显不足;

  (一)刑事赔偿的归责原则与范围

  国家赔偿法将违法原则写在总则中,意为违法原则也适用于刑事赔偿。该原则在人身方面具体表现为“错拘、错捕、错判”。它与违法原则在法律上的关系如何没有说清,因而,给受害人要求赔偿增加了困难,也加大了赔偿义务机关情绪上的抵触。

  国家赔偿法规定了若干国家不承担赔偿责任的情形,即免责规定。从实践上看,有些免责规定过于宽泛,需要作些限制。例如,“因公民自己故意作虚伪供述”而被羁押或者被判处刑罚的,国家不承担赔偿责任。但在实践中,一些犯罪嫌疑人或者被告人“招供”是刑讯所逼,有关机关援引上述规定推卸赔偿责任。

  (二)人民法院非刑事司法赔偿

  国家赔偿法对于人民法院在民事、行政诉讼过程中的违法行为,只限于违法采取妨害诉讼的强制措施、保全措施或者执行错误三种,“错判”一律不赔,其它违法也不赔。对审判人员在审理案件中故意造成的错判,并导致当事人无法执行回转的那部分损失,国家不承担赔偿责任是说不过去的。裁判行为以外的其它司法行为违法的,如错发传票致人损害,也应当承担赔偿责任。

  (三)公共设施的国家赔偿问题

  现行国家赔偿法只适用于国家机关在行使职权中侵权的情况。道路、桥梁等公共设施因设置、管理欠缺而致人损害的,由受害人依照民法通则等规定,向负责管理的企事业单位要求赔偿。鉴于我国社会改革的方向,那些实行企业化经营、自负盈亏的行业,如铁路、民航、电信、电力,可以由企业负责赔偿;但对于国家设立并由政府直接管理的,如公共道路、公园等,仍需由国家负责赔偿。

  (四)国家补偿

  国家赔偿法没有提到国家补偿的问题。实践中,国家机关合法行使职权过程中,也可能给人们造成损失。对于那些因公共利益而承受特别牺牲的人,根据公平负担的原则,应该给予适当补偿。例如,因配合执行国家公务,因见义勇为,因国家保护的野生动物等等而致人身、财产损害,需要采取适当方式补偿。国家赔偿法在修改时应该考虑作出原则规定,再由各单行法具体规定。

  赔偿标准

  现行国家赔偿法立法的时候,出于我国经济发展水平和国家财政负担能力的考虑,采取了直接的物质性损失赔偿的原则。这个标准旨在保障公民最基本的生存所需。而不是充分补偿受害人的损失。有人把它归纳为“生存权保障原则”。从六年多的实践看,现有赔偿标准的问题不是国家财政负担不起,而是赔偿标准太低,受害人的损失远远不足弥补,既不足以慰抚受害人,消除受害人的意见,也不能有效的遏制违法,促进国家机关依法行政职权。

  (一)财产损失的充分赔偿

  对于财产损失,现有规定原则上只赔偿直接损失(有些情况下,连直接损失标准也可能达不到),对于可得利益损失一概不赔。其中,对于违法罚没、违法征收的,只返还本金,不计利息;财产已经拍卖的,只给付拍卖所得的价款;吊销许可证和执照、责令停产停业的,只赔偿停产停业期间必要的经济性费用开支。我们认为,对于国家机关侵权应当给予充分赔偿,其赔偿标准不应当低于民事赔偿的标准。在这方面,有关民事损害赔偿的法律规定和司法实践可以在国家赔偿法修订时予以借鉴。

  (二)精神损害赔偿

  依照现有规定,违法行为侵犯公民人身自由和生命健康权,只赔偿物质性损失,而不赔偿精神损害(残疾赔偿金和死亡赔偿金也可理解为包含了精神损害赔偿;分割名誉权、荣誉权的,还适用消除影响、恢复名誉、赔礼道歉三种责任方式)。一个人被违法拘留3天,他能够得到的全部赔偿,即使依照去年的水平,不足100元。这怎么能让一颗受伤害的心灵得到慰抚?在国家机关侵犯公民人身自由权和健康权的情况下,给予一定数额的精神损害赔偿,既能够弥补现有赔偿标准的不足,又符合受害人对精神损害赔偿的普遍期待。在私法领域,虽然我国的民法通则没有明确规定精神损害赔偿,但在民事司法实践中,判决精神损害赔偿已经屡见不鲜。国家赔偿法可以也应当在修改时,先行一步,对国家侵权的精神损害赔偿作出规定。

  (三)惩罚性赔偿

  一些国家对政府人员故意侵权的行为(如殴打)规定了惩罚性赔偿。我国民事立法中也出现了个别的惩罚性赔偿的规定。在国家赔偿领域,惩罚性赔偿也值得考虑。对国家机关和国家机关工作人员故意侵权行为设立惩罚性赔偿,有助于遏制违法,伸张国家赔偿的功能。

  赔偿程序

  虽然赔偿范围窄、赔偿标准低,但如果赔偿程序完善,我们至少还能够保障“低水平的正义”;如果赔偿程序也不完善,那么,连“低水平的正义”都可能无法实现。现行的国家赔偿法恰恰在赔偿程序(主要是刑事赔偿程序)的构造上存在严重缺陷。

  国家赔偿法对司法赔偿的程序语焉不详:“赔偿义务机关对依法确认有本法第十五条、第十六条规定的情形之一的,应当给予赔偿。赔偿请求人要求确认有本法第十五条、第十六条规定的情形之一,被要求的机关不予确认的,赔偿请求人有权申诉。”根据有关机关的解释和普遍的实践,当事人要求司法赔偿,必须先确认有关机关行为违法;未经确认,不能要求赔偿。而确认程序往往成为当事人获得赔偿的阻梗。在公、检、法、司分工负责的体制下,确认违法基本上是由违法的机关自身或者其上级进行。这种“自己当自己案件法官”的程序使得确认违法极其艰难。加上法律没有对确认期限作出规定,有关机关能拖则拖。因此,当事人常常不得不为“确认违法”、请求赔偿而延年累月、四方八面地上访、申诉。对于受害人来说,途中的辛酸劳累如伤口上撒盐,国家赔偿的慰抚作用无形中被消减;对于社会来说,因案件长期得不到解决而增加了不安定因素。

  赔偿费用的支付

  依照现有规定,“国家赔偿费用由赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付,支付后再向同级财政机关申请核拨”。但实践中,赔偿义务机关基本上从部门“小金库”中支付了事,而不向财政机关申请核拨。某市1995年准备了一笔5000万元的国家赔偿金,专门为行政机关打输行政官司作赔偿之用,该市不少败诉官司涉及国家赔偿,但至今就是没有一个机关动用过这5000万元的一分钱。因此,可以考虑,将单位列支的赔偿金设为独立的赔偿基金,由赔偿请求人凭赔偿协议书、决定书或者判决书直接从该基金中申领。

  (本议案领衔人为全国人大代表、国家行政学院教授、该议案由三十余位代表联名)

  (本报记者蔡岩红整理)


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