最近一个时期，纵横在河南省境内466公里长的高速公路成了社会关注的一个焦点。在秋冬季节恶劣天气条件下高速公路关闭还是开通的问题演变成一场激烈的争论，当冬天的问题被带入春天，高速公路的两家管理者公安和交通部门之间的分歧和矛盾浮出水面，对问题的探讨也被带入“管理体制”这一深刻而敏感的层面。

　　特大交通事故引发的争论

　　去年11月23日开洛高速公路上的特大交通事故是这场争论最近的诱因。

　　在大雾弥漫中原的那天上午，开（封）洛（阳）高速公路郑州段85—94公里、100—111公里连续发生追尾交通事故，51辆车相撞，两人死亡，6人重伤，多人轻伤。

　　高速交警支队在向省公安厅的情况报告中是这样叙述的——

　　7时03分，支队指挥室接柳林大队报告，开洛高速公路55—65公里能见度不足100米，65—107公里能见度不足50米，其中85—90公里、101—104公里能见度不足10米。7时05分，支队领导责令值班员立即向高速公路实业发展有限公司（以下简称高速公司）通报有关情况，要求封闭开洛高速公路郑州东至巩义路段。高速公司值班人员接到高速交警的电话后说请示领导后再回话。7时37分，高速交警再次通话要求高速公司值班人员封路，值班员说他们的巡逻车（路政巡逻车）还未反馈路况，让等一下，再看看情况。7时40分，支队领导再次命令指挥室向高速公司通报情况要求迅速封闭开洛高速公路，否则，一切后果由他们负责，并要求与高速公司带班领导通话。7时45分，支队领导在电话中向高速公司总经理明确指出开洛高速公路已不具备通行条件，请立即采取封路措施，对方答复了解以后再说。

　　8时10分，（交警）柳林大队报告开洛高速110—111公里路段发生交通事故，18辆车追尾相撞，一人死亡、6人重伤、多人受轻伤。交警支队领导在赶赴现场的途中又打通了高速公司领导的手机，要求一同赶赴现场。

　　8时15分，高速公司值班人员向高速交警值班室打电话说，经请示领导，同意封闭高速公路郑州东至巩义段。8时35分，开洛高速公路93公里北半幅又有7辆车追尾相撞，这时大雾已蔓延至中牟境内。高速交警又通知高速公司，要求封闭郑州东至开封路段。8时55分，高速公司值班人员答复说向领导报告过了，领导的意见是暂不同意封闭。此后，继续驶向高速公路的车辆又相继发生16起追尾交通事故。9时10分，交警方面再次向高速公司值班人室要求必须立即封闭开洛全线，不要再延误时间。否则，一切后果由他们负责。9时13分，高速公司值班员答复称领导已经同意封闭开洛全线。

　　事后，公安机关认为，自己及时通知了交通部门，没有责任，高速公司没有及时封闭公路是造成车祸的重要原因。高速公司说，在当时的情况下，高速交警完全有条件采取紧急措施拦截车辆，强行封闭公路，这是法律赋予人民警察的责任和权力；其次，之所以车祸接连不断，与高速交警在先期车祸发生后采取的措施不得当有直接关系，应该对事故负有一定的责任。对这起重大交通事故的责任划分至今尚无定论。

　　在以后的一段时期，河南境内接连出现的大雪或大雾天气使得高速公路频频封闭，而管理者双方争论的焦点也迅速升级到了恶劣天气条件下高速公路是开还是关的问题，并成为社会广泛关注的热门话题。

　　“开”“关”之争关乎效益与安全

　　据河南省高速公司提供的数据：由于去冬今春恶劣天气的影响，河南省高速公路仅今年1月1日至3月4日就封闭了123次，其中全线封闭36次，局部封闭87次，封闭造成的经济损失达2466.2万元。 而高速公路的封闭使得境内107、310国道压力倍增，过往司机和旅客很是不满。由于河南处于我国交通的十字枢纽，高速公路封闭，全国公路动脉不堪重负。

　　根据相关法律规定，河南省高速公司和河南省高速交警支队分别代表交通部门和公安部门对高速公路依法实施管理。关启高速公路，必须由两家单位共同公告实施。

　　对高速公路频繁的封闭措施，尽管是两家部门共同公告实施的，但交通部门称并非“心甘情愿”，他们认为，如果办法得当，既使遇上恶劣天气，高速公路仍能发挥作用；而公安机关则坚持自己的观点，“封闭”都是在安全条件不具备的情况下不得已的作法，也是国内外管理高速公路的惯例。

　　双方对每一次关闭的争论是具体而又细致的，始终难以达成共识。争论一次比一次激烈，矛盾一次比一次尖锐。高速公司认为，公安机关为了创自己的“平安大道”，遇到恶劣天气便将高速公路“一封了之”，不但造成巨额经济损失，而且给省内国道带来巨大压力，损害了河南形象，是极不负责任的行为；而公安机关则反驳说如果高速公路不封，将会带来更大的经济损失，国内外的高速公路上都多次发生过因大雾天造成的几十乃至几百辆车相撞的恶性交通事故，如果不顾司机、旅客的生命安全，眼睛只盯着经济效益更是不负责任的行为。

　　在翻来复去的争论中，交通部门运用比较法提出了一个“重庆模式”：在被称为雾都的重庆，其境内高速公路开通至今从未关闭过。“雾都”既如此，何况河南乎？顺着这个思路探寻，便得出一个立论——重庆高速公路的管理模式与众不同，值得借鉴。于是，“重庆模式”成了一时的热门话题甚至主流话题。

　　河南省高速公司几位有关领导在接受记者采访时异口同声表示推崇“重庆模式”。他们认为高速公路管理者之间的矛盾根源是体制问题。这种体制造成多头管理、相互扯皮、协调配合差、工作效率低、管理成本高……

　　河南省公安机关说，根本不存在什么体制问题，国家赋予两家单位的职责非常明确。

　　但两家在管理过程中的摩擦和碰撞却从未停止过。

　　1994年12月26日，我省第一条高速公路郑汴高速公路通车，此后近3年的时间，高速公司（时为高速公路建设管理局）是惟一的管理单位。据公安机关所说，当时高速公路处于严重失控状态，交通事故不断，抢劫、盗窃等刑事案件时有发生，违章现象非常严重，甚至出现过光天化日之下有人躺在高速公路上睡觉的闹剧。

　　1997年7月1日，新成立的高速交警开始上路执法，负责高速公路的交通管理、治安管理和刑事案件的先期处置，而交通部门则负责公路养护、路政、运政管理及稽征等。

　　按照省政府当时的安排，高速交警的经费支出由高速公司直接供给。

　　对此有种说法是，这样的方式确乎不尽合理，在高速公司和高速交警之间形成了雇用和被雇用关系；也有人说，“这不是给本来就不情愿让交警上路的交通部门火上浇油吗？”“这不是花钱买个‘爷’吗？”

　　选择7月1日建党节这天交警上路执法也有着特殊意味。当时公安和交通两方面都表示要团结协作，树立全国高速公路管理的典型。

　　可是仅仅过了8天，郑汴高速公路上就发生了惹人注目的“7·9非法关闭高速公路”事件。起因是高速交警在执勤中查扣了一辆高速公司的双排座工具车。交警说当时该车没有任何标志，但挂有警灯、警报器，驾驶员没有驾驶证和行车证，必须查扣；而交通部门认为公安方面摆明是找他们的茬儿，故意刁难。

　　争执中，为了阻止交警将车拖走，高速公司将收费处栏杆放下，致使高速公路关闭，造成将近两个小时的堵塞。最终，交通方面4个当事人被公安机关分别采取了行政、刑事强制措施。

　　“7·9”事件后，双方总结了教训，都表示加强合作与沟通。但时隔一年后的1998年7月23日，高速交警一台挂豫O牌照的清障车在处理事故后从荥阳收费站上路返回时，稽征人员要求收费，双方发生争执，此事也惊动了省政府。

　　同年11月23日，高速交警一位领导乘警车检查工作经过卫辉收费站时，双方再次发生争执，公安机关称，稽征人员在明知警车不收费的情况下故意拦截，而交通部门则说警车经过收费站，不减速也不向稽征人员出示证件，明明是在耍特权！此事最终不了了之……

　　由于经费供给关系的制约体制，两家还曾出现过这样一件尴尬的事情：据交警方面谈到，1998年，高速交警的经费迟迟未能到位，拖欠了民警的工资。当高速公司的同志带着西瓜白糖去慰问他们时，高速交警有位大队领导面对电视记者的采访，委婉地表示现在最缺的是钱，希望高速公司尽快解决他们经费的问题。不久以后，高速交警的经费供给方式变为由财政直接划拨。

　　由此看来，两家管理部门之间的摩擦由来已久。

　　是管理体制问题，还是权力和利益问题

　　即使在争论还未到达“管理体制”的层面时，高速公司和高速交警双方的摩擦中也存在着权力和利益的冲突效应。

　　据高速公司负责路政的一位处长说，高速交警上路以前，路产索赔案件的索赔率在90％以上，而在此后，路产赔偿远达不到这个比率。按照《公路法》规定，路产损失由交通部门索赔，而在实际操作中都是由公安方面代收，截至目前，公安方面长期滞留路产款500多万元。

　　公安机关对此解释道，且不说前文提到的“既是裁判员，又是运动员”的原因，事故在先，损失在后，事故处理是警察的责任；其次，路产损失只是事故损失的一个方面，事故损失还包括车损、货损、人员伤亡等，而确定事故损失又是事故等级的惟一标准，事故等级在后期事故处理过程中决定对当事人的处罚，是行政处罚还是追究刑事责任……所以，这一系列的问题要求必须由公安机关处理事故、鉴定路产损失，高速公司只能作为事故的一方当事人参与事故处理。

　　高速公司还说，高速公路上的广告权属于高速公司，但安装好的广告公安机关连招呼也不打一声就拆除了。但公安机关反驳，按照有关规定，高速公路上不准设置广告牌，否则，会分散驾驶员的注意力，影响行车安全。

　　另外，在关于由谁来清除障碍等问题上，双方也曾有过争执。

　　是管理体制问题，还是管理水平问题

　　在恶劣天气条件下，高速公路究竟能不能开？是不是只能“一关了之”？

　　高速交警方面说，可以开，首先能见度不能太低，其次必须有完善的安全措施保障。50米左右能不能开是一个值得研究的课题。

　　比如在有可变信息板随时发布信息，发放告知卡进行有法律效力的告知等条件下，限时、限速、分批放行是完全行得通的。但就河南高速公路目前的情况而言，硬件不具备；再从软件上讲，不同情况下，限时多少？限速多少？分多少批？还是需要双方共同研究的课题。由此不难看出，遇上恶劣天气就封高速公路是与管理水平密切相关的。

　　发达国家高速公路管理方面的经验显示，无论是在日本、法国、美国还是意大利，高速公路的管理均是由警察和交通部门分工合作。而且，先进、科学、完善的高速公路交通控制系统也在高速公路的管理中起着至关重要的作用。

　　以日本阪神高速公路为例：140公里的路段上安装了253块道路情报板，随时随地告知驾驶员高速公路的各种情况；80台摄像机能监视70％的道路交通情况，除此之外，应急电话、车辆检测器、气象检测器、闭路电视……一应俱全，管理者称，高速公路的管理依赖监控系统，一旦监控系统发生故障，整个交通就会失去控制，有可能出现重大事故。

　　公安方面说，国内目前的高速公路自然无法和国外发达国家相比，甚至连一些基本条件也不具备，制约着高速公路的管理水平。细心的人都会发现，我省的高速公路上也设有报警电话标志，但至今竟没有安装一部电话……

　　另外，还有一个现象耐人寻味，我省高速公路的部分路段，由交通部门设置的限速标志标明，最高时速为120公里，而按公安部门的有关规定，我国高速公路的最高限速为110公里，这就引出了一个法律问题，如果一名司机以110—120公里的时速行驶时发生交通事故，责任应由谁来负？

　　记者在公安和交通两家部门之间穿梭采访，问及去冬今春的惨痛教训双方都采取了哪些措施时，回答竟然惊人的相似——安装可变信息板发布信息、在收费处发放告知卡等……而且都说这些措施向对方建议了，但“没机会坐到一起谈”。

　　这是管理体制问题，还是管理水平问题？（本报记者许笑雨）