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警惕小城镇建设中易发腐败的三环节

http://www.sina.com.cn 2001年03月26日07:46 检察日报

  编者按:发展小城镇是带动我国农村经济和社会发展的一个大战略,对于加快农村多余劳动力的转移和提高农村人口的生活水平,都将起到积极的促进作用,是我国农村走向现代化的必由之路。新一轮小城镇建设将进入新阶段,同时也会对小城镇的建设、管理提出新要求。上海浦东对小城镇建设中的预防职务犯罪调查研究,所提对策值得借鉴。

  最近,上海市浦东新区检察院在对近几年查办的发生在农村基层组织中行使政府管理
职能的工作人员职务犯罪案件进行的调查中,发现资金运作、工程发包、用地审批这三大环节已成为加快城镇化建设中职务犯罪的高发地带。如何有效地预防此类犯罪,以促进小城镇健康发展应引起关注。

  三大环节的案件占九成多

  上海浦东新区是一个城乡结合的新区,近十年的开发力度可以说居全国之首,有关案件相对也比较集中,1993年至2000年底,新区检察院共查处农村基层中行使管理职能的干部的职务犯罪案件46余件,其中发生在资金运作、工程发包、用地审批这三大环节的案件44件,约占该领域案件的96%。其中资金管理环节发生案件,给国家和集体造成的有形损失最大,除被直接贪污挪用的公款外,因受贿和渎职造成的资金损失巨大;工程发包环节发生案件数量最多,占总数的50%以上,所谓“豆腐渣”工程都与这一环节的案件有关;用地审批环节发生案件,其性质和情节最为严重,一些特大案件的发生都与此有关。

  漏洞在哪里,经调查发现,在资金运用环节上,漏洞主要是资金分散缺乏统一管理;财务部门内部没有建立或没有严格执行监督制约措施。该区六里乡原副乡长钱国新、顾路乡原副乡长陆国正都从兼任经理的房产开发公司、工业公司账户中挪用资金60万元和20万元。此外,行政主管与财务主管之间,财务管理人员之间的相互监督制约机制不健全,使个人能轻易动用巨额资金。杨思乡财政所原所长钱仲炎,在既未作资信调查,也未履行担保手续,又未报上级领导审批的情况下,就将137万元资金借给其他三家企业使用,目前这些企业都已倒闭。从近年审计情况来看,农村基层组织中,违反财务规定,擅自动用各类专项资金的情况时有发生,资金运作安全问题比较严重。

  工程发包环节的漏洞,主要是没有按照招投标的方法选择建筑商,个人或少数人在工程发包和工程资金决算时权力过大。20多件在工程发包环节发生的贿赂犯罪案件,几乎全都没有按照招投标的规定发包工程,以及在工程决算时没有进行严格的审计。也有的乡(镇)属建筑企业,在“肥水不流外人田”的名义下得到关照,承包了本乡(镇)的工程项目,然后又转包或分包给他人,并从中索贿受贿。

  在用地审批环节上,主要问题是透明度不高,操作不规范。调查中还发现,相当部分的准建申请并没超出政策范围,只是因为准建透明度不高,被职能部门中的不法分子钻了空子,从而产生受贿犯罪。

  小城镇建设的职能部门将面临考验

  根据浦东的经验,随着小城镇建设的大规模展开,资金的进出量将越来越大。调查中发现,政府财政划拨给镇级政府使用的建设资金预计将以较大的数额递增,以后各镇还将投入大量的配套资金,镇政府控制使用的小城镇建设资金之多是前所未有的。对于镇级行政管理来说,如何安全有效地使用这些巨额建设资金是一个新课题。

  小城镇建设的基本形态是各类工程建设,小城镇建设中的大部分资金亦将用于市政工程和其他配套设施建设。但调查中发现,小城镇工程建设虽然量很大,但也有特点,一是面广,二是分散。由于这两个特点,小城镇建设在工程发包时将不可避免地与众多建筑商打交道。对于镇级行政管理来说,如何选择最佳建筑承包商,如何参与工程建设的监督管理等也是一个新课题。

  小城镇建设必然需要用地,此项工作政策性很强,其利益的涉及面也很广。为了保证小城镇的建设用地,降低前期的开发费用,维护农民的长期利益,所在地政府一般会在小城镇建设用地上提出新的运作机制;在大规模土地开发时,为安置大量被动拆迁农民,也会有新的规定,对于镇级行政管理中,如何公开、公正、透明、廉洁、高效地操作实施这些运作机制,协调各方面的关系,维护各方面的利益又是一个新的课题。

  检察官提出的防范对策

  在小城镇建设中如何预防上述问题的发生,调查中一线检察官和一些职能部门的领导、农村基层干部提出了很多真知灼见,他们建议:

  在资金运作管理方面,要建立小城镇建设专项资金账户,并明确规定上级财政划拨的建设资金、批租土地后的返还资金、土地有偿使用的收益或增值资金、银行融资和政府贴息资金、社会多元投资等各类定向用于小城镇建设的专项资金必须进入专项资金账户。在资金使用上,要建立领导集体讨论决定和财务主管与行政主管联合签署制度。同时要实施收缴分离制度,对镇内与小城镇建设有关的收费,应由缴费人直接向指定银行缴付费用,并由镇财政统一管理。同时对具有收费职能的部门的资金状况进行清理。对设有独立财务的部门,应实行会计委派,严格禁止各类小金库和账外账。

  工程发包管理方面,小城镇建设中的工程项目必须严格按照招投标法的规定进行发包。本地区的建筑施工队伍也必须经招投标中标后才能承建工程。为了适应小城镇建设中工程项目多而分散的特点,应建立或指定专门机构,集中管理工程的招投标。应明确该机构本身并不具有确定工程承包商的权力,而仅对工程的招投标活动起准备、协调和监督的作用,并明确具体职责。为防止工程项目被非法转包和不规范的分包,应明确规定对工程的分包进行严格监督,特别在分包队伍的选择中,应要求承包方进行内部竞标,并接受监督。在材料和设备采购中也应采取相应的招投标办法。

  用地审批和动拆迁管理方面,要提高用地审批政策的透明度和村民的参与度,做到加强新的用地政策的宣传。要建立村民对土地所有权入股与土地使用权流转的决策、收益保障等方面的规定和具体操作规则。(本报记者 林中明 通讯员 徐建华)


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