事件：上任的村官没有权

　　据《人民日报》3月21日报道，山东栖霞市4个镇57名村委会成员集体要求辞职，辞职原因是“由于村党支部和镇党委、政府片面强调党领导一切，采取支部包办代替村委会的做法。新‘村官＇当选一年多，村里的财务、公章不交接，财务支出由支书一人说了算(注：按规定，村里的财务单据，要书记、主任、经办人三方签字，村民主理财小组盖上监督章才可入账)。镇党委、政府不但不解决‘村官＇们反映的问题，反而对村委会成员随意‘诫勉＇甚至停职。”

　　据该报记者调查，尽管山东省、烟台市、栖霞市逐级政府都对如何落实村委会组织法，制定了一定的实施细则，但有的仍不够具体，有的没有落实。

　　比如“村官”反映最集中的印章问题，按有关规定，党支部、村委会的印章由书记和主任之外的第三人进行保管，然而如何使用却无章可循。当书记与主任出现矛盾时，印章的使用权实际上就得看保管者的意愿了，甚至形成保管者对印章的“垄断”。

　　又如对村里账目等的管理和监督，虽然有“三签一盖章”的规定，然而在西城镇，部分村主任因看不到账目而拒绝签字，单据无法入账，镇政府又没能认真解决，制度便变成了一纸空文。

　　报道指出，这些事，看似小事，却直接影响到村委会组织法能否真正在农村得到落实。村民自治发展到今天，村级民主建设最关键的问题是各地甚至具体到一乡一镇一村，能否根据本地实际，制订出具体的一个个完全可以照做的规章制度，严格执行。

　　报道说，更令人忧虑的是，在西城镇的大部分村里，最能体现村民自治特点的村民大会制度，一直被“闲置”不用，这是造成“两委”关系紧张、没有第三者协调、最后由镇党委和政府直接插手、行政干预的深层次原因。有的村连村民代表都没有选出来，有的随意指定村民代表，有的有村民代表却很少召开会议。

　　本报2月22日曾报道中国首例村务交接案，案件也反映了类似的问题。

　　中国社会科学院政治学研究所研究员白钢说：“绝大多数案例，是村党支部书记变领导权为管理权，包办村务，不尊重法律规定的村民的民主权利，使村委会形同虚设，引发矛盾。”

　　那么，为什么一些支书会置民选村长不顾而包办村务呢？

　　村庄传统权力结构“裂变”后

　　日前，中央党校研究室邀请25位县委书记、县长，就当前他们最关心的问题举行了座谈会。据悉，会上“县委书记、县长们普遍反映，地方财政拮据是他们工作中最感棘手的问题。关于如何做到对上、对下负责相一致问题，不少同志反映，这也是工作中最感为难、最感棘手、很难处理好的问题之一”。

　　会上有人提出，从理论上讲，领导干部应该做到对上、对下负责、对党、对人民负责一致，但由于具体情况有很多不同、群众接受政策的程度有差异，在实际工作当中又很难做到一致。这突出反映在上报的各类统计数据上：不报有水分的统计数据，上面通不过，批评工作没有成绩；报了有水分的假数据，又违背了党的实事求是原则，欺骗了党组织和老百姓，上下为难。

　　中山大学行政与社会学系副教授郭正林多次到农村调研，他认为关键问题在于任务层层加码，“乡干部必须完成县里派下来的任务，就只能采取一些强硬措施，一是组织临时性的征收队，二是发动村干部挨家挨户要东西，这都影响村委会与党支部的关系”。

　　他说：“因为村委会是村民选举出来的，村民要它站在村民的立场上说话，否则下次就不投你的票。而党支部不需要村民选举，必要时，乡镇党委可以直接任命村支书，没有落选问题，于是，乡镇不得不把完成任务的担子放在村党支部，尤其是村支书肩上。乡镇领导更加倚重党支部，那么，村委会在执行政策、管理村务等方面能扮演什么角色？这是村、支两委关系矛盾的主要内容。”

　　中国人民大学国际关系学院副教授景跃进认为，村干部的责任单向性，即只对上级党委、政府负责，不对村民负责，正是农村干群关系紧张的一个结构性原因。1988年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》和十年后正式法律的出台，一个非常现实的考虑，就是试图通过改变干部授权的方式————将“任命”村干部的权力还给广大村民，以缓和干群矛盾，使村干部真正为村民办实事。村民自治打破了1949年以来中国农村传统权威的基本格局，意味着人民公社制度解体后的又一轮农村政治改革。

　　他分析，在自上而下的人事控制模式中，村委会班子与党支部一样由上面定，而实施村民自治带来的最大变化，是村委会班子以村民投票的方式，自下而上选举产生。这从“上”到“下”的转换看似一件小事，但其实既涉及到村委会与党支部关系的调整，又涉及到村干部、上级领导、村民三者关系的变化(见右表)。

　　“村民自治对农村传统权威结构带来的影响是不平衡的。”景跃进说，“村委会选举只改变了传统权威结构的一半，因此，选举因素的介入，使得原先具有‘自上而下＇特征的农村权威结构发生‘裂变＇，形成‘自上而下＇与‘自下而上＇两种逻辑并存，在各地以不同的方式发生紧张，导致一系列理论与实践问题。显然，村民自治对农村传统的权力结构、组织人事技术、基层治理方式是一个全新的挑战。”

　　可能解决“两委”矛盾的方法

　　景跃进介绍，目前，被各地试点的方法主要有两种：

　　方法一：村主任、支书“一肩挑”

　　据山东省威海市民政局介绍，实行直选以来，该市农村出现新的入党热潮，3万多人递交了入党申请书。

　　这是因为威海市实行“两委一把手‘一肩挑＇”，具体做法是：村党支部成员以平等的身份，参加村委会选举，基层党委把当选的村委会主任调整为支部书记，如果村委会主任不是党员又具备党员条件，就积极培养发展其入党。该市采取了严格的选举程序，保证民众自由表达意志，避免出现“保原书记当主任”的误区。

　　目前，全市2679个村中，2302个村实现了“一肩挑”。有关人士介绍经验称，“一肩挑”使群众对党支部成员有了“间接任免权”，党员干部自觉转变了工作作风，直选后不到半年，威海市100%的村建立了固定村务公开栏、民主理财小组，96%的村建立了村民代表会议制度，农村上访情况比往年同期下降了20%，其中实行“一肩挑”的村不足上访总量的2%。

　　方法二：两票制

　　“两票制”是山西省河曲县1991年的一项制度创新，把选举机制引入村党支部建设，使村民在支书、支委的选择上开始拥有发言权，提高党支部权力的政治认同度。

　　第一票是村民信任投票，或曰民意票，由全体村民不记名投票，推选村党支部书记、副书记及委员的候选人；第二票，乡镇党委根据村民信任投票的结果，向村党支部提出差额候选人，由全体党员投票选举党支部。

　　山西的做法引起了各地的关注和学习，深圳市委组织部对该市推广“两票制”后的效果是乐观的：“农村党支部选举‘两票制’的推行，改变了过去单纯的‘村民选村长、党员选书记’的做法，避免了一些地方村长‘一呼百应’，书记‘说话不灵’等不正常现象的发生，使新选举产生的党支部班子具有坚实的民意基础，党员信任，群众拥护，党支部的凝聚力、号召力和战斗力大大增强。”

　　村民自治的将来

　　目前，全国有80多万个村庄，绝大多数展开村委会选举，有关学者估计，实施得较好的占30%。

　　景跃进判断，随着村民自治在全国范围内推广，真实性选举的比例扩大，作假的成本越来越高，意味着两委矛盾的范围将越来越大，农村的传统权威结构也将面临越来越大的挑战。

　　他表示，中国农村的党支部建设和村民自治，构成了基层政权建设的两大内容，从学理上说，这两个“建设”所蕴涵的逻辑有所区别。

　　“村民自治的内在精神体现为民主逻辑和法治逻辑。”他说，“民主逻辑是指村民平等拥有的权利，集中体现在《村委会组织法》第12条，除依法被剥夺政治权利的人之外，年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”

　　“法治逻辑指《村委会组织法》是依据宪法制定的，它以法律的方式规定了村委会与乡镇政府的关系、与村党支部的关系，以及它所具有的基本管理职能。此外，村民的基本权利受国家法律保护。”

　　景跃进说，党建的内在精神主要体现为一种政治逻辑，即党是由先进的意识形态武装起来的先锋队组织，全心全意为人民服务，“从理论上说，这种逻辑可以并存，应该统一体现在民心的向背上。基层党建的政治逻辑是有衡量标准的，就是党组织培养的干部是否真正得到群众的拥护。”

　　“不妨将选举带来的压力视为历史提供的机遇，”他说，“我们应该积极面对这一挑战，按照＇三个代表＇精神，通过制度创新，为建设有中国特色的基层民主制度奠定一个框架。”本报记者 寿蓓蓓(南方周末)