美国当地时间6月1日(北京时间6月2日凌晨)，美国总统布什致函国会，正式要求将中国的“正常贸易关系地位”延长一年。这一举动本在人们的预料之中，只是因为这一决定正值中美关系遇到波折之时，所以还是引起人们对于布什对华政策的揣测。

　　年度审议对华贸易地位是冷战的遗产

　　尽管去年美国国会通过议案，同意在中国加入世界贸易组织后给予中国永久正常贸易关系地位，但由于中国至今尚未加入世贸组织，所以今年国会还要依据以前的程序继续审议对华贸易关系问题。

　　现在所称的“正常贸易关系”是从以前所谓的最惠国待遇地位演化而来。1974年，美国国会通过的“杰克逊瓦尼克修正案”规定：如果“非市场经济”国家要获得最惠国待遇，就必须满足两个条件：其一是同美国达成相互给予最惠国待遇的互惠条款协定，并获得国会批准；其二是必须满足自由移民的条件。依据这一修正案，美国政府对有关国家的最惠国待遇进行一年一度的审议。当时国会通过这项修正案主要是针对前苏联限制犹太移民而采取的措施。由此可见，最惠国待遇问题的出现实际上是冷战的产物，但这种影响却延续到今天，已经和目前经济全球化的大潮背道而驰。

　　“杰克逊瓦尼克修正案”适用于所有“非市场经济”国家,因此中国也就必然受到该修正案的约束。1979年，中美建交后签署了双边贸易关系协定，决定相互给予对方最惠国待遇。不过，美方还是依照“杰克逊瓦尼克修正案”，坚持对中国最惠国待遇地位实行年度审议。1989年后，美国国内一些人力图利用贸易问题对华施压，从而使最惠国待遇问题成为影响两国关系的重大政治问题。不过，每年在经过了激烈的争吵之后，美国国会都延长了中国的最惠国待遇。

　　需要指出的是，最惠国待遇并不意味着一个国家给予另一个国家更加优惠的待遇，只是相互给予对方产品非歧视性的待遇。因而这种待遇并非是一种恩惠，而只是相互之间进行正常贸易的基本条件。为了不使民间误以为“最惠国待遇”是美国给予中国的“恩惠”，1998年7月，克林顿总统签署法案，将“最惠国待遇”的提法改为“正常贸易关系”(简称NTR)。

　　中美经贸往来日趋频繁

　　自从上个世纪的90年代以来，中美关系波折不断。与此形成鲜明对照的是，中美经贸往来却日趋频繁，双边贸易额迅速增长。目前，美国是中国的第二大贸易伙伴；中国则一跃而成为美国的第四大贸易伙伴。经贸已经成为双边关系中的一个重要基石。

　　中美双方都从双边经贸关系中受益匪浅。美国是中国最大的出口市场，中国有将近1/3的商品出口到美国。而美国去年对华出口达到162亿美元，使得35万到40万的美国人就业或直接从中受益。不仅如此，来自中国的价格低廉的日用品有助于美国保持低通胀，有助于提高美国人的生活质量。

　　伴随着中美间经济依存度的不断加深，在增加美国对华制裁威慑力的同时，也大大增强了中国的反报复能力。依存度的大小不仅仅表现在经济总量上，还表现在部门产业和产品对他国市场的依赖程度上。中国市场对于美国的飞机制造业、通讯业和农产品等都具有越来越重要的意义。而中国经济的高速发展和未来加入世贸组织所带来的巨大商机，对许多国家来说都是十分诱人的。

　　延长对华正常贸易关系对于中美双方来说都是十分重要的。如果美国不继续延长中国贸易关系地位，美国的工商业、农业、工人和消费者就会受到损害。而且，美国两个重要的贸易伙伴香港和台湾地区也将遭受重大损失。应该说，中美经贸合作对于东亚乃至亚太地区的经济繁荣都有不可替代的影响。发展对华贸易关系符合美国的经济利益。

　　中美之间经济联系的日趋紧密，还在美国国内构筑了维护对华关系的利益群体。主要出于维护自身利益的需要，以美国工商业、进出口业、农业和零售业为主体的利益集团主张发展对华关系，积极游说美国政府，在很大程度上抵消了来自劳工组织、人权集团、宗教右翼组织、藏独势力以及环保组织的反华活动，为中美关系的发展做出了特殊的贡献。即使是目前对华颇为强硬的布什政府，也必须要考量他们的要求，因为他们是其重要的选民基础。

　　延长对华贸易地位符合美国的战略利益

　　长期以来，美国就一直试图对中国施加影响，依照自己的模式来塑造中国。这一目标在中国不断崛起的形势下就更为明确和紧迫。

　　发展对华贸易关系已成为美国对华战略的一个不可或缺的组成部分。

　　如何应对一个不断崛起的中国，是摆在美国政府面前的一大挑战。如果对华推行赤裸裸的遏制政策，不仅力不从心，而且难以获得其盟友的支持。不仅如此，如果处置不当，反而会将中国推到不得不同美国对抗的位置上。这是美国所不愿看到的局面。对于美国民主、共和两党主流派来说，最好的途径是通过与中国的交往，努力对中国施加影响，推动中国的改革。在他们看来，发展对华的贸易关系，不仅可以使得美国从经济上受益，而且有助于传输美国的价值观。相反，如果取消正常贸易关系，就会削弱中国国内的改革力量，不利于美国对华战略目标的实现。

　　正是基于这种考虑，克林顿政府时期，美国对华推行“接触政策”。美方希望通过对华“接触政策”把中国纳入西方所主导的国际体系，使用各种规则来“规范”中国的行为，力图影响中国发展的方向，从而使得不断崛起的中国不会对美国的利益构成重大冲击。

　　新上台的布什政府也不可能完全推翻这一战略，只是会更为明确地推行政经分开的政策，也就是在安全层面的问题上推行强硬政策的同时，继续寻求同中国发展贸易关系。即使在发生“撞机事件”而使中美关系极度紧张之时，布什也表示支持发展对华贸易关系，支持中国加入世界贸易组织。5月29日，布什在洛杉矶国际事务委员会发表的演讲中指出，贸易可以促进中国开放，推动中国的民主发展，同时可以稳定亚洲，有利于美国的经济繁荣。6月1日，布什再次强调，正常对华贸易关系将有利于两国关系的发展，促成一个经济上开放，政治上稳定、安全的中国。也正是因为如此，国务卿鲍威尔在《华盛顿邮报》上发表文章指出，“与中国进行贸易不仅是好的经济政策，它也是好的人权政策和好的国家安全政策”。

　　美对华政策：接触与防范并存

　　布什上台以来，中美关系似乎风云突变，跌宕起伏，处于一种不确定的状态。中美在人权、导弹防御系统、台湾(对台军售、允许李登辉访美和陈水扁过境)、西藏等问题上都发生了分歧和冲突。中美战机相撞事件更是一度将中美关系推到了危机的边缘。所有这些事件的出现，都或多或少地对双边关系的健康发展构成了负面的影响，似乎给人一种“山雨欲来风满楼”的感觉。

　　美国的对华政策一直是接触与防范并存，两者在目标上并行不悖，都是为了维护美国的国家安全利益。即使是主张对华推行“接触政策”的主流派人士对于中国未来的走向也有一种不确定感，他们不能保证未来中国不会对美国的利益构成威胁。而对华“接触政策”反对派的声音也并没有偃旗息鼓，一直在鼓噪着。为此，美国国内还曾就对华政策进行过大辩论。出于现实而谨慎的需要，美国对华政策中一直还有防范的一面，这在1995年至1996年台海危机后就更为明显。反映在政策层面上，就是一方面增进同中国的交往，另一方面强化美日同盟关系。1999年，美国轰炸中国驻南使馆后，中国国内反应强烈，这使得美国精英阶层开始重新检讨对华政策，美国国内主张对华强硬派的影响有所上升。

　　布什政府将中国定位为“战略竞争对手”，而不再寻求建立“战略伙伴关系”，应该说对华政策的基本理念有所变化。尽管布什政府一再强调中国不是美国的敌人，但可以肯定的是对华政策中的接触与防范会更加明显。在对华接触的同时，防范和遏制的成分会有所上升。美国将会巩固同日、韩等盟国的关系，加强同中国周边国家的来往，以牵制中国。推行实力原则，加强美国国防力量，大力推进导弹防御体系。在双边关系上，更加强调现实利益，主张将贸易和安全问题分开。一方面希望发展贸易伙伴关系，力图对中国未来的发展方向施加影响；另一方面在涉及到安全层面的问题时，将中国视作潜在的“竞争对手”，采取强硬的立场。

　　由于接触和防范这两个政策层面在实际操作中有其内在的矛盾性，所以美国对华政策会时不时出现摇摆，导致中美关系的波动。

　　虽然美国对华政策中的防范层面有所上升，但这并不意味着美国对华政策的急转直下，未来两国关系还将继续寻求合作。

　　经过建交以来20多年的发展，中美关系日益密切。除了受益于双边经贸关系外，美国在安全、军控、环保、毒品走私和偷渡等许多问题上都需要中国的合作。作为两个大国，中美都希望维持亚太地区的和平与稳定。中国致力于经济建设，更需要一个和平的稳定环境。

　　美国新总统上台，在对华问题上常常会落入一个“怪圈”：上台初期，总是摆出很强硬的姿态，但经过一段波折后，他最终认识到中国的重要性，对华政策大体上又回到原有的轨道上来。目前小布什上台才三个多月，尚没有摆脱大选的包袱。实际上，布什在中国问题上的表态还没有超越他在竞选期间的言论。

　　尽管中美关系近来出现了一些问题，但其造成的消极影响还是被控制在一定的范围内，并没有对整个中美关系的根基产生重大冲击。布什政府一再表示，无意改变“一个中国”的政策，也暂缓出售中方尤为反对的“宙斯盾”驱逐舰给台湾，避免挑战中方的底线。布什还称中国是“伟大新兴国家”，支持发展双边贸易，并表示将不改变秋季访华的行程。

　　目前，布什政府的对华政策还没有完全浮出水面，这中间还具有一些不确定性因素。对此，我们更需要冷静观察，韬光养晦。不过，基本可以确定的是，尽管波折不断，但未来中美两国在碰撞中求合作的基本模式不会改变，毕竟中美关系的发展是符合两国根本利益的。文／中国社会科学院美国研究所博士袁征

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