主要观点：

　　-“政企不分”是民航亏损主因

　　-建立现代企业制度才是民航脱困的根本出路

　　-民航票价仍有下降空间，降低成本是降价前提

　　-民航作为“计划经济的最后堡垒”，一旦重振雄风，将成为拉动内需的重要力量

　　-开放空中市场，迎接全球化，也是民航体制改革的基本目标

　　从禁折令到航线联营协议，从“三足鼎立”方案到“南航”与“中原”资产重组，从扭亏而又复亏到机票价格战，2000年，民航改革走到了历史的十字路口。

　　7月21日，民航总局宣布，总局直属的10家航空公司将以国航、东航、南航为基础，重组为三大集团，非直属的地方航空公司可在自愿基础上参与重组。8月2日，民航总局已将重组方案递交国家经贸委、计委和财政部，向他们征求重组意见。

　　胡鞍钢，47岁，中国科学院生态环境研究中心国情研究室主任，研究员。清华大学21世纪研究院教授、博士生导师。

　　这里记录的是本报记者与胡鞍钢8月4日就民航改革问题的一次谈话。

　　为何朝阳产业

　　出现巨额亏损

　　记者(以下简称“记”)：中国民航业近年发展之快有目共睹，但亏损阴影始终挥之不去，原因何在？

　　胡鞍钢(以下简称“胡”)：民航业的高速发展，掩盖了其背后高投入、高负债、高成本的现实。1998年我曾对民航业做过调研，当时民航的管理、财务、销售三大费用为120亿元，占主营收入的近1／4，资产负债率为72.3%，全行业亏损24.4亿元，若加上中央给民航业的各种优惠政策，如税收减免、对乘客征收机场建设费等，实际亏损额会更高。为什么一个最具发展前景的新兴朝阳产业会成为亏损大户？为什么消费者并没有从国家大力支持的产业获益，反而支付世界上几乎最昂贵的票价？我认为，“政企不分”的民航体制是所有问题的症结所在。民航不能为了扭亏而扭亏，必须加快体制改革的步伐，强化企业内部管理，开放空中市场，引入竞争机制。

　　记：新型的民航管理体制的核心是否就是“政企分开”？

　　胡：民航业是目前我国少数保留“政企合一”计划经济特征的行业之一。传统落后的管理体制与先进的现代化技术形成尖锐矛盾。民航体制改革的核心就是从办企业管企业转向办市场管市场。

　　记：具体应怎样操作呢？

　　胡：民航基础设施属于公共物品，是国家投资的重要领域。民航运输、服务、机场服务属于竞争性领域，今后国家不再对企业投资，包括购买飞机。向社会开放市场，吸引投资，民航总局的主要职能是为所有企业创造公平竞争的环境，强化监管和规范市场，强化民航飞行安全和空中管制职能。撤销省级民航管理机构，实行国家、大区垂直管理模式，建立统一的民航空中管理体制，尽可能采用世界上最先进的空管技术和设备。

　　记：在这一改革过程中，民航企业是否也要与民航局脱钩，建立现代企业制度？

　　胡：对。应建立多元投资主体，多家国有企业共同持股的国家控股公司，允许国有投资机构和其他行业国有企业注资；鼓励优势企业兼并劣势企业或亏损企业，加速企业重组和资产重组过程，形成若干家具有竞争优势的民航企业集团或控股公司；取消给各类企业的亏损补贴，仅对亏损企业下岗职工进行补贴；取消对地方航空公司歧视性政策；鼓励民航企业多元化经营和纵向一体化发展；直接赋予民航企业进出口权利，包括飞机及航材、航空燃料和润滑油等；按国家企业会计通则，强化对民航企业生产运营成本审计并定期公布，迫使他们降低成本；总局直属企业或地区管理局(含省级管理局)所属企业与民航管理部门彻底脱钩；由企业自主决定投资权并承担风险；直属企业的利润直接上缴财政部；优先解决民航国有企业的社会负担，包括人员分流，退休人员、企业办社会等问题；1998年仅民航直属企业长期借款就达242亿元，资产负债率比例高达72.3%，财务管理成本居高不下，仅1997年还本付息达36亿元，而利润总额仅为21.5亿元，因此需要增加资本金比例，对那些转制效益好、竞争力强的民航国有企业有条件地进行“债转股”，向国内公开拍卖一部分资产，允许国外公司购买部分资产，由国有独资企业改造为国有控股的合资企业。

　　记：相应地，民航的服务性企业与机场管理体制恐怕也要作调整，按企业化、商业化、市场化运作。

　　胡：新型的机场管理体制可采用多种模式：一种方式是由国家投资或国家作为投资主体，国家委托机场管理部门按照项目法人责任制经营和管理机场，并按服务合约以企业化或商业化运作；另一种方式参照国际经验实行法人投资，即鼓励航空公司或其他投资公司参股、控股投资机场建设，并参与机场经营管理；第三种方式可以将由国家(或地方或法人)投资的机场委托给国内或国外机场管理公司自主经营。机场管理可实行多元化经营原则，既可以采取“谁投资、谁管理、谁收益”，又可以“我投资、他管理、双方收益”的方式。无论何种模式都要求机场管理实行自主决策，自负盈亏，企业化运作；鼓励机场扩大多元化经营，提高主营和非主营业务收入；机场在实行企业化运作方式之后，必须对机场内部非主营机构和人员实行分流或脱钩，将机场商店、餐饮、宾馆、停车场、外部运输等向社会公开拍卖经营权，并建立服务合约，机场不再参与直接管理经营，以便刺激或带动与机场服务相关的社会服务；民航管理机构或地方政府不得干预机场管理或运营事务，同时不再补贴机场运营亏损；对边远、贫困、少数民族地区机场实行政策性补贴，可纳入中央对这些地区财政转移支付的专项之中。

　　在民航业内部，运输企业与油料、航材、食品公司等其他企业之间属于需方和供方，由于供方长期垄断，大幅度提高了需方购买服务的成本，因而必须要引入竞争机制，使需方具有选择权。第一、上述企业与民航管理部门和机场彻底脱钩；第二、准许不同地区、不同公司参与民航其他服务业的市场竞争，打破供方独家垄断的格局；第三、鼓励民航运输企业和机场向全社会公开招标、公开竞争，获得低成本、优质服务，扩大需方选择服务的对象和空间。

　　实行市场定价

　　机制势在必行

　　记：价格问题是涉及民航体制的一个比较敏感的话题。您经常在国内外飞来飞去，对此一定感受很深。

　　胡：从绝对价格水平来看，我国航空公司相同飞行里程机票价格水平要比国外航空公司高得多。由于受国外航空公司的强有力竞争，即使乘坐同一国内航空公司飞机，国内外航线单位里程机票的价格也差异甚大。我乘坐中国国际航空公司，洛杉矶至北京往返机票是490美元，而乘坐同一公司北京至乌鲁木齐往返机票则达3800元人民币(可折合460美元)。但是前者飞行时间总计25个小时，后者只有不足7个小时。

　　从相对价格水平来看，中国航运价格水平在世界上是极其昂贵的。以中美两国比较为例，按实际购买力平价计算，中美人均GDP之比为1比8，如果单位里程机票价格之比是4比1，那么中美两国单位里程机票相对购买价格之比则是32比1，即中国消费者所购买的单位飞行里程服务的相对价格水平是美国消费者的32倍。

　　从世界民航业的发展趋势看，由于技术进步速度加快和交通革命，单位飞行里程价格水平是持续性大幅度下降，即飞机票价愈来愈便宜，飞行时间愈来愈短，服务质量愈来愈好。但是中国却不是这样。

　　记：这种状况势必导致乘客减少，抑制了民航业的消费市场扩张。

　　胡：高价位不仅影响民航业自身发展，而且还损害相关产业特别是旅游业的发展。目前我国旅游业收入占GDP比重为4%，世界平均比重达10%。如果我国旅游收入占GDP比重能够达到世界平均水平，就可以增加旅游收入6000亿元。目前我国旅游业特别是国际旅游与国内远程旅游发展瓶颈主要受到航空客运的限制，因为交通费用占旅游产品价格的一半以上，机票价格变动对旅游业的影响是至关重要的。据民航总局自己估计，由于禁止打折，今年约减少乘客300万人次。

　　记：要想使价格降下来，降低民航运输成本恐怕是当务之急。

　　胡：降低民航运输成本(包括社会外部成本和企业内部成本)是降低航运价格的重要前提。这包括：对进口飞机、航材实行零关税，对进口环节增值税实行全额退税；对航空燃料、润滑油进口实行零关税税率；取消对民航企业征收的建设基金(占民航企业收入的5%)；强化企业内部管理，降低企业内部运营成本；推行网上直接销售机票，节约销售成本，取消纸机票，实行电子机票出票，减少中间销售环节，让利于消费者；鼓励国内民航企业相互竞争，打破地域、航线、航班人为限制，公开拍卖航线、航班权，公开竞争航线、航班权，鼓励国内优势民航企业兼并劣势企业，加速企业重组、联合进程；鼓励国内民航企业与国际民航企业进行多种形式的战略结盟和联营，鼓励国内外民航市场竞争，促进国内票价水平同国际水平趋近。

　　总之，只有开放空中市场，引入竞争机制，加速民航体制改革，才能不断降低航运价格，使广大人民成为最大的受益者，进入普遍消费、大众化消费的时代，这是加速发展我国民航业的根本出路。

　　记：怎样通过市场供求关系制定航运价格政策？

　　胡：首先实行灵活的票价规则。如对不同航线、不同飞机类型、不同飞行航班、不同季节和假日实行灵活的票价，对乘坐早航、晚航或夜航实行优惠价格，提高有效飞机生产飞行小时，由目前的6小时可逐步提高到10小时以上(美国在13—14小时以上)。

　　其次，为不同乘客实行票价优惠政策。例如，团体票价优惠于散客票价；私人消费票价优惠于公务消费；对60岁以上老人票价优惠；对寒暑假期教师、学生票价优惠；对现役军人、伤残军人票价优惠；对残疾人票价优惠；对新婚夫妇、全家旅游等私人消费票价优惠；对农民人口旅游票价优惠等等，以各种方式鼓励全民消费。

　　再次，对提前预订票视时间长短实行不同的优惠价格，允许正常票价在限定的时间内随时更改，退票无需交纳罚金；对特殊票价可适当在订座、改变、退票、旅行期限等因素加以一定限制。

　　总之，要将航运价格定价权由政府部门交还给市场主体。

　　开放空中市场

　　是扩大内需的

　　重要领域之一

　　记：您曾在一篇文章中提出，民航是今后扩大内需的重要领域之一。这一判断的依据是什么？

　　胡：民航业是资本密集、高技术密集、最具发展潜力的新兴产业之一，也是联带效应很大的重要产业之一。民航业的快速发展能有效地促进旅游业及相关产业的发展，直接刺激航空制造业及相关产业的发展。最重要的是随着民航运输价格的大幅度下降，直接导致社会交易成本大幅度下降。

　　民航业已经成为我国重要的新兴产业之一，属于高增长弹性的朝阳产业。1978—1997年间民航运输总周转量、旅客周转量对GDP的增长弹性值分别为1.92和1.95，即GDP每增长一个百分点，民航运输总周转量、旅客周转量分别增长1.92个百分点和1.95个百分点，在各产业中属于发展潜力最大、增长速度最快的新兴服务业之一。据统计，1997年仅民航总局直属企业收入为552亿元(1998年下降为508亿元)，若加上地方民航企业收入的话，至少在700亿元以上。若按照民航直接收入与间接收入之比(例如：旅游收入、保险收入、邮政收入等)1比2—3计算(保守估计)，平均每年产生的间接收入在1500—2000亿元。

　　“十五”计划应明确提出我国民航产业发展目标：通过开放空中市场、大幅度降低运价，进一步扩大我国民航业的市场规模，成为我国重要的产业之一，以此推动航空制造业、旅游业、保险业、其他运输业的发展，同时也带动我国中心城市的基础设施建设和第三产业的发展。

　　记：民航业要想承担起扩大内需的重任，其自身必须要壮大起来。

　　胡：改革以来，我国民航业实现了持续、高速增长，但是，我国民航业主要指标占世界总计比重极其低下。1978年至1997年期间运输总周转量、旅客周转量均保持年平均增长率19%以上，大大超过世界同期6%的水平。1997年，中国运输总周转量占世界总值比重2.4%，仅相当于美国运输总周转量7.1%，我国运输总周转量大大低于韩国(居世界第五位)、法国(居世界第六位)、荷兰(居世界第七位)、新加坡(居世界第八位)以及澳大利亚(居世界第九位)；我国旅客周转量1997年仅占世界总计比重的2.8%，仅相当于美国旅客周转量的7.4%，还大大低于澳大利亚的水平；我国国际航线旅客周转量仅占世界的1.1%。1998年世界航空公司营业收入为2985亿美元，我国民航总局所属企业收入为508.38亿元，加上直属企业收入不足85亿美元，仅占世界总数的2.8%，还不如世界运营收入排名第10位的合众国集团一家公司收入(为86.88亿美元)。

　　上述数据表明，我国民航市场规模太小，特别是在国际民航市场份额极其低下，还不如人口仅为1700万的澳大利亚的民航市场，这与我国GDP居世界第二的大国地位极其不相称。反过来说，我国民航业的发展具有极大的潜力，如果加快民航业体制改革，我们完全有条件、也有可能在不久的将来成为世界第二号民航业大国(1997年英国运输总周转量占世界总计比重的6.4%，居世界第二位)。

　　记：造成这种状况的原因是什么？

　　胡：我国领土面积大于美国，是世界上空中资源最丰富的国家之一，但是长期忽视对空中资源的开发与利用，民航市场仅相当于美国民航市场规模的7%，其根本原因：一是我国可利用的空中资源和民航航空市场利用不足。1997年，我国定期航班航线共计967条，重复里程186万公里，不重复里程142万公里；其中国内航线851条，重复里程125.6万公里，不重复里程91万公里；国际航线109条，重复里程69万公里，不重复里程50万公里。二是我国空中市场开放程度低，其国际竞争能力十分薄弱。美国的航空市场开放程度最大，美国的航空运输企业国际竞争能力最强，1997年分别占国际航线运输总周转量和旅客总周转量的17.8%和18.1%。这表明空中市场越开放，航空运输业的发展空间越大，航空运输业市场规模越大，国际竞争力就越强。三是我国民用飞机数量少，利用率低。1997年我国民用飞机为915架，其中运输飞机485架，占国际民航组织缔约国商用飞机数量的2.9%，基本上都是大中型飞机，100座以上飞机397架，是全国各行业中国有经济比例最高的行业。1998年我国运输飞机每机日生产飞行小时为6小时，而在美国大约在13—14小时，其中没有有效地利用夜航是一个重要原因。四是我国通用航空(指航空摄影、遥测、探矿、石油服务、人工降雨、航空护林、飞播造林、农牧播种、农、林、化飞行等)市场规模极其狭小，处于萎缩状态。1997年通用航空收入仅占民航总局所属企业收入的0.3%。1997年通用航空飞行为40877飞行小时，还不如1980年的水平(为42792飞行小时，而1960年为34688飞行小时)。

　　过时的空中管制办法，已经成为影响我国民航业高速发展的制度性障碍。因此改革传统的空中管制办法，按照国际惯例，重新划分我国空中资源的军用、民用、军民合用(混用)的制空权势在必行。

　　迎接全球化

　　也是民航改革

　　的基本目标

　　记：您理想中的航空运输市场是个什么样子？

　　胡：加速国内空运市场一体化，迎接全球化，提高我国民航企业国际竞争力，是21世纪我国民航业发展的基本趋势，也是民航体制改革的基本目标。

　　第一、尽快合理划分军用、民用和军民混用制空权。

　　第二、优先开放国内空运市场，促进国内空运市场一体化。优先让优势企业进入不同地区的航空运输市场和不同的空运产品及服务市场。通过引入竞争机制，加速民航企业兼并和资产重组过程。这里需要说明的是，这一过程不是大企业吞并小企业，而是优势企业兼并劣势企业；这一过程不是扶贫机制，而是择优机制和淘汰机制，使优势企业“强而更强”，使劣势企业尽快淘汰并退出市场。要选择一批优势民航企业尽快缩小与国际民航企业的国际竞争的差距。

　　第三、公开拍卖国内航线权，鼓励竞争，取消对民航总局所属企业的垄断权和特权。原来航线权分配方案具有浓厚的计划经济色彩，也容易滋生腐败，构成对有限空中资源的极大浪费。因此，要大胆引入竞争机制，采取公开招标办法：第一步，优先对热线、长线航线权拍卖，其收益可以作为国家领空权的收益上交国家财政，同时也应明文限制转包；第二步，优先拍卖航班时刻，鼓励利用夜航，实行灵活的航运价格；第三步，公开拍卖国际航线，根本扭转国际航线运营亏损的局面。

　　第四、鼓励国内具有竞争力的民航企业与跨国民航公司进行战略合作与联盟。联盟化是今后世界民航市场的基本格局，主动与跨国民航公司结盟，促进其先进技术、管理方式、竞争机制的引入，增强国内民航企业的竞争力。对外开放空中市场不可回避，跨国民航公司进入国内航线市场不可避免，国内市场竞争国际化不可避免。

　　总之，民航体制改革的关键是“政企分开”，建立现代企业制度，引入市场竞争机制，制定公平竞争规则与政策，打破少数企业垄断航线(包括国际航线)的局面，实行基于市场供求关系的低航价政策，保障广大乘客生命安全，加速国有民航企业改制和强化内部管理，进而提高竞争力，迎接加入WTO和更激烈的国际竞争。

　　今年47岁的胡鞍钢已出版中国研究系列专著、合著22部。他所做的国情研究为中国政府的经济发展和公共政策决策提供了科学研究背景。

　　文／本报记者玉晨

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