《行政复议法》本月起正式实施，它的进步意义何在，需要在改革开放以来行政法进步的轨迹中理解。同样，它 的不足也应在这个方向上寻求。

　　1989年我国颁布了《行政诉讼法》，从此，中国老百姓可以在认为其自身合法权利受到政府行为侵害时，有 权将政府告到法院。其意义在于：政府行为合法性的最终审查与判定，是司法机关的权力了；我们终于承认了政府的行政权力 不仅需要国家立法权的制约，而且也需要国家司法权的制约。这对于具有几千年的行政权力至高无尚传统思想的中国来说，是 一个从来不曾有过的新鲜事情。

　　但是，我国第一部《行政诉讼法》也存在一定的缺陷。笔者以为主要表现在两个方面：一、根据《行政诉讼法》 第五条的规定，人民法院审理行政案件时，只能对政府具体的行政行为是否合法进行审查。而对各级人民政府及其职能部门的 抽象行为，也即所颁发的“红头文件”是否合法，人民法院仍然无权过问。二、根据《行政诉讼法》第二章受案范围的规定， 国家行政机关、事业单位的内部行政管理关系纠纷，《行政诉讼法》也不能过问，即法院仍然无权受理国家行政、事业单位内 部行政管理关系纠纷。因此，自《行政诉讼法》实施以来，一些违法行政、行政侵权受害人的合法权益，因缺乏法律依据，而 始终未能有一个有效的司法程序予以法律救济。

　　今年4月，国家颁布了《行政复议法》，其第7条的规定突破了由《行政诉讼法》所确立的，政府抽象行政行为 不得作为司法审查之对象的法律禁区。虽然，这一突破目前还只限定在《行政复议法》之中，但是它的重大意义却是任何人都 不能否认的。那就是我们已经清楚地认识到：政府的抽象行政行为并不一定都会必然地符合宪法和法律的规定；退一步说，即 使政府的抽象行政行为符合宪法和法律，但只要老百姓对其有疑义，就可以通过一定的司法审查程序对其进行审查，即通过规 范化的方式予以确认。

　　确立这种认识的意义在于：我们正在逐步地认识到，要真正完成从人治社会向法治社会的转变，必须进一步加强 国家司法权对行政权的制约。曾为法律所“遗忘”的角落终于为法律所关注了。不过，《行政复议法》突破政府抽象行政行为 不得作为司法审查之对象的法律禁区时，却未能同时解决国家行政机关、事业单位内部行政管理关系纠纷不为法律所调整的问 题。也就是说，国家行政机关、事业单位内部行政管理关系纠纷的法律调整问题，在我国的法律制度中，仍然是一个空白点。

　　在现代社会生活中，几乎每个人都会在某一特定的时期内，与某一特定的社会组织发生某种相对长期的、固定的 劳动、生活、学习等社会关系，即形成所谓“单位”内部行政管理关系。这种单位内部行政管理关系在客观上是大量存在的。 因而，单位内部行政管理关系纠纷在社会生活中也必然是大量存在的。在有着几十年计划经济传统历史的中国，更是如此。但 在一个法治的社会里，只要某种社会关系涉及到人身、财产等内容时，则不仅应当有相应的实体法来规范，而且也应当有相应 的程序法为受害人提供有效的司法救济手段。否则，理应由法律、法规来确认、保护以及救济的当事人的权益，则会因为相关 法律、法规的缺乏，而得不到应有的确认、保护与救济。我国目前的单位内部行政管理关系既然属于一种社会关系，理所当然 地应当受到法律的平等对待，而不能任由所谓单位自行任意调整。

　　其次，在我国“单位”内部行政管理关系中，“组织”是当然的管理者。因此，在整个管理关系中，“组织”必 然常常是处于优势地位的。而“组织”出于追求自身利益最大化的考虑，也必然会利用这种优势地位，有意或无意地侵犯相对 人的权益。对于处在这种行政管理关系中的老百姓来说，如果国家不能为他们提供相应的、有效的司法救济手段，那么，老百 姓与单位之间一旦发生行政管理纠纷时，有时还真的让人叫天天不应，叫地地不灵。特别是不服单位的人事处分时更是如此。 例如《南方周末》报曾报道过的“‘文革’后第一届研究生秦远富15年‘失业’告状——记‘告状狂人’的悲歌”一文所反 映的问题（1997年8月8日第一版）；《北京青年报》曾报道的“戈衍三为数学受难十七年”一文所反映的问题（199 9年5月28日《北京青年报》第15版），都是十分典型的实例。

　　笔者以为，对于这两位受过高等教育，具有相当文化水平的公民，甘愿“失业”十几年而告状不止的行为，是不 能简单地认定他们是无理缠讼。且不说当事人的权利是否确实受到了单位的侵害，仅就当事人不服单位处分，反映十几年而不 能得到一个明确的说法，其事情本身就足以说明我国的法律制度，在对单位内部行政管理关系纠纷的法律调整上，确实存在重 大缺陷。换言之，单位内部行政管理关系纠纷是不应为法律所“遗忘”的。

　　法律既然允许老百姓因与政府的行政关系纠纷而状告政府官员，为什么不能也允许因单位内部行政管理纠纷而状 告那些（准）政府官员呢？笔者以为，只有进一步完善我国单位内部行政管理关系纠纷的法律调整，老百姓才能够全方位地享 有“民告官”的权利；也只有当老百姓享有了全方位的“民告官”的权利时，国家法律与政府威信才能够更加赢得民心，社会 也才能够更加稳定地发展。(江晓阳)