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为经济发展铺路京城立法程序越来越民主(附图)

http://www.sina.com.cn 2001年02月20日07:00 北京青年报

　　城市居民周围的狗越来越多，由养狗而引发的刑事案件、治安案件、民事纠纷与被狗咬伤的人数逐年上升怎么办？向人大提议立个什么法吧；施工噪声扰民与保证施工进度产生矛盾怎么办？立个法来解决吧；北京有那么多古树名木，该怎么保护？立个法吧……而刚刚结束的北京市第十一届人民代表大会第四次会议通过的《北京市制定地方性法规条例》，更标志着北京市的立法工作得到了进一步的强化与规范。倾听群众意见，百姓参与立法，也在该《条例》中得到了充分体现。

　　20年北京修改法规224项

　　自五届全国人大第二次会议通过了地方组织法，赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的职权的二十年来，历届北京市人大常委会，共制定修改了地方性法规224项，涉及经济、文化、教育、卫生、交通、环境等社会生活的方方面面。这些法律法规、条例、规章的颁布实施，为依法治市奠定了良好的基础。随着改革开放和社会主义市场经济呼唤法制的时代要求，北京市地方立法在立法程序、立法数量、立法质量、立法的民主化上都在不断变化、发展着。

　　20年前找米下锅

　　北京市人大常委会研究室魏永德主任介绍，北京市在市场管理、农村经济、城市管理、教育、保障公民合法权益几方面，已经初步形成了与国家法相配套的法规系列。从建筑、技术、生产生活资料、劳动力到文化娱乐五大市场的规范；从农、林、牧、副、渔到乡镇企业等方面的管理；从城市规划、外来人口到社会治安；从义务教育到职业教育；从未成年人、老年人到少数民族等不同群体公民权益的保护措施，每一项法规的出台都是同改革、发展、稳定紧密结合的。“而早在20年前，我们还是找米下锅，不清楚哪些方面需要立法，经常找各个部门征求意见，有了就弄，并不知道是否紧密结合改革现状，现在大不一样了。”

　　经济发展促动立法

　　兴建北京经济技术开发区是加快首都现代化建设的重要举措，但是由于旧体制条块分割、效率低下等原因，开发区的快速发展受到影响。为此，1995年，北京市常委会制定了经济技术开发区条例，以地方性法规的形式把政府一部分管理权下放到开发区，明确赋予开发区管委会20项职权，其中包括机构设置、进出口事务、投资审批等重要权力，改变了过去审批层次多、手续繁琐的状况，大大提高了办事效率，增强了对外投资的吸引力。该法规实施的当年，开发区引进外资就比上年增长了160%。截至1997年年底，开发区总产值已达到36亿元，上缴税金3.4亿元，分别比法规实施前增长了5.2倍和7.5倍。现在，开发区成为北京一个新的经济增长点。

　　北京市常委会1989年制定的农业联产承包合同条例，曾对北京发展农村经济起了重要作用。1998年，常委会针对第一轮土地承包合同到期的情况，贯彻中央和市委关于延长土地承包期的精神，再次制定新的承包合同条例，将家庭土地承包经营期限又延长了30年，并对原法规已经不适应现实情况的规定进行了补充、修改和完善。新法规实施后，不少农民欣喜地说：“法规又给我们吃了一颗常效定心丸。”

　　法制委员会：

　　更接近独立立法精神

　　据北京市“两会”期间报道，今明两年北京市将有41项地方性法规被修订或废止。同时，还安排了图书馆条例、法律援助条例等4项预备项目；保护历史文化街区条例、公园条例、公共交通管理条例、物业管理条例等19项调研项目；《水污染防治法》实施办法、城市市容环境卫生条例(修订)修订的10项，小公共汽车管理条例、出租汽车管理条例等10项做简易修订。

　　与以往不同的是，从今年开始，这些法规的修订、废止、调研工作，将由本次人代会新设立的法制委员会统一进行，之后提交市人大常委会或市人民代表大会审议通过。法制委员会与市人大常委会法制工作委员会在所承担的任务、人员组成与任命、工作方法均有不同。

　　北京市人大常委会法制工作委员会于北京市第九届人民代表大会召开时成立，它是人大常委会的一个工作机构，只设主任、副主任，没有委员。以往的立法是由一些政府部门提出立法草案，交由市人大常委会审议。法工委只在最后对法言法语把关、对法律内容合法性问题论证，起一定的协调、规范作用。这样，难以避免各政府部门强调部门利益，同时也难免出现此法和彼法矛盾、交叉等问题。对于人大常委会来说，由于不可能对所有的问题都了如指掌，因此对要审议的法规的迫切性、合理性的把握上就会有不尽如人意之处。

　　此次北京市第十一届人民代表大会法制委员会，是根据去年3月全国人民代表大会通过的《立法法》明确规定：地方立法必须有统一审议的环节而成立的。法制委员会由市人民代表大会决定人选，成员必须是市人大代表，包括法律专家、政策理论研究工作者和具有丰富经验的有关部门、行业工作者，五年一选。法制委员会独立于各个利益部门之上，专门负责法律审议，因此它更加超脱，不受部门利益的左右，更接近独立的立法精神。此外，在法制委员会统一审议法规的时候，将严格实行少数服从多数的原则，集体行使立法职权，它的立法程序较之以往将更严谨、更科学、更具权威性。

　　立法质量不断提高

　　1980年至1982年的北京市第七届人民代表大会，平均每年制定法规2项。

　　1983年至1987年的北京市第八届人民代表大会，平均每年制定法规4项。

　　1988年至1992年的北京市第九届人民代表大会，平均每年制定法规6项。

　　1993年至1997年的北京市第十届人民代表大会，共修订、制定法规108项，平均每年20余项。

　　1998年北京市第十一届人民代表大会召开时，立法数量已不再是市人大常委所特别追求的，在保持一定数量的情况下，突出重点、提高质量成为常委会立法意识规则。《中关村科技园区条例》便体现了北京市的人大立法工作在与国际接轨方面迈出了一大步。

　　去年北京两会结束时，为中关村立法是众多立法呼声中较为引人注目的，不仅因为该项立法综合性强、涉及面广，没有现成法规可以参照，更因为为中关村科技园区提供良好的法制环境有利于园区更好地发展。制定《中关村科技园区条例》立项后，北京市人大常委会便成立了由一位常委会副主任和两位副市长担任组长、副组长的立法领导小组，对重大问题进行协调。同时，邀请了6位法律、经济、科技方面的专家，全过程参与起草工作；聘请20多位著名学者担任立法咨询顾问，对一些重点、难点问题进行论证。该法规草稿书面征求了55个部门的意见，召开了41次不同类型的座谈会研究修改。常委会一审后，又将法规草案登报并上网向社会征集意见，同时委托海淀、朝阳、丰台、昌平4区人大常委会协助，收集各园区有关方面的修改意见。上述做法，有效地提高了立法质量，使这项法规对于具有知识经济特征的新经济现象和行为，作出了许多创新性、突破性的规定。如今，《中关村科技园区条例》成为市人大立法创新的典型。

　　代表、专家充分发挥作用

　　今年两会期间，人代会主席团第六次会议听取并审议通过了议案审查委员会代表议案的审查报告，388件议案中的24件被立案。此外，还有10件立法方面的议案交由法制委员会待大会闭幕后审议，其余议案作为建议交由市人大常委会、市政府及两院办理。24件议案涉及调整农业经济结构、加强中幼林抚育工程、打击制售伪劣假冒商品行为、加强社会治安、青少年教育问题、规范社区物业管理等。其中加强中幼林抚育工程议案由6个代表团提出，这在近年来人代会立案工作中还是第一次。大会议案审查委员会副主任委员梁平认为，代表们提交的议案质量很高，很贴近百姓生活，充分行使了人民代表的职权。

　　随着社会主义民主法制建设不断发展，代表对立法越来越重视。近年来，每年市人代会期间都有不少代表提出立法议案，占代表总数的15%左右。常委会对代表的议案也是非常重视，每年市人代会闭幕后，常委会都认真研究代表的议案，及时调整年度立法计划，并把代表大会交付审议的立法议案作为当年立法工作的重点。“禁止燃放烟花爆竹”、“公共场所禁止吸烟”、“严格限制养犬”三项法规，就是分别根据169位、280位、476位代表提出的议案制定的。据统计，仅十届人大常委会任期的五年，根据代表议案和建议制定的法规，就占该届立法总数的21%。此外，不少法规在起草和修改法规草案阶段都有市人大代表参与其中。法规提交常委会审议之前，一般都召开有部分人大代表参加的法规草案征求意见座谈会，就立法的指导思想、法规的基本框架、主要内容直至核心条款，直接听取代表的修改意见，逐一征求提议案代表的意见更成为必经程序。

　　除了人大代表在立法中充分发挥着自身的作用，法学专家、学者也参与了常委会的立法工作。早在1984年，市八届人大常委会就建立了聘请法制建设顾问，参与常委会立法工作的制度。法制建设顾问由首都法学界著名专家学者和有丰富实践经验的法律工作者承担。法律建设顾问主要承担对准备提请常委会审议的法规草案逐件进行研究论证，提出修改意见；对常委会五年立法规划项目提出建议并对规划草案进行可行性研究；为常委会组成人员和机关工作人员讲授法律知识和立法技术，进行必要的立法业务培训三方面任务。多年来，法制建设顾问兢兢业业地工作，有效地保证了北京市地方法规的质量。

　　百姓积极参与立法

　　此次人大通过的《北京市制定地方性法规条例》第22条规定：列入常务委员会会议议程的法规案，法制委员会和有关工作机构应当听取各方面意见；听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。这里提到的听证会制度就是邀请普通百姓对法规的确定发表意见。《条例》第40条规定：地方性法规公布后应当及时在市人民代表大会常务委员会公报和《北京日报》上刊登，使群众及时享有知情权和监督权。增强立法的透明度，公开征求群众意见被明确，充分体现了立法程序高度发扬民主的精神。立法，离百姓是越来越近了。

　　从1993年12月1日实施《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》以来，每到逢年过节时，“禁放”的规定便提醒着每一位市民，为了北京市的环境质量、他人的健康不要在禁放区内燃放烟花爆竹。每年的“五一节，不少养犬户都要抱着他们漂亮的狗到住家所在地派出所给狗上“户口。自1995年5月1日北京实行“限养规定以来，5年过去了，京城百姓依法养犬的意识越来越强。而这两个规定，在制定之初，都曾引起百姓激烈的争论和探讨。

　　当年，北京市人大常委会在制定“禁止燃放烟花爆竹”和“严格限制养犬”两项法规时，把法规修改草案稿在报纸上公布，征求广大群众的意见；成立征集市民意见组，负责接待市民的来信、来访；开通热线电话，直接倾听市民的意见和建议；在8个城近郊重点地区发放8万多份问卷。两项法规修改草案征集市民意见的时间分别为30天和25天。据统计，第一次，全市有近10万人参加了“禁放”法规修改草案的讨论，征集意见问卷回收率达95.9%，收到市民来信、电话695件次。第二次，16万人参加了“限养”的讨论，接到来信、来电7269件次。广大市民直接参与地方立法工作，从不同角度谈看法、表主张、提建议，使法规内容更加符合民意。

　　据资料显示，北京市1993年“禁放”以来，全市因燃放鞭炮炸伤、引发火灾等事故数量大幅度下降，环境噪声也明显降低。“限养后北京市远离狂犬病，截止到1999年底，本市再没有发生一例狂犬病患者，此前，从1993年到1998年，全市有89人因狂犬病而丧生。另外，由养狗而引发的刑事、治安案件，民事纠纷等也日趋减少。

　　-文／实习记者陶澜

　　-配图／刘洋